孫衛(wèi)國，中國航空運輸協(xié)會通用航空分會總干事

      2010年8月，國務(wù)院中央軍委下發(fā)《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，拉開了低空空域管理改革的序幕。截至目前，低空空域管理改革在3輪試點中逐步深入，低空空域資源得到有效釋放，極大地促進了通用航空的發(fā)展。

      一、“空域分類管理”改革試點

      從2010年開始，國家空管委辦公室組織軍航航管系統(tǒng)在全國部分地區(qū)開展了低空空域分類管理改革試點。從最初的“兩區(qū)一島”，即在空軍長春、廣州和海軍�？�3個飛行管制分區(qū)進行改革試點，再擴大到 “兩大區(qū)七小區(qū)”，即空軍沈陽、廣州兩個飛行管制區(qū)，空軍唐山、西安、杭州、昆明、重慶，海軍青島、寧波等7個飛行管制分區(qū)。據(jù)空軍統(tǒng)計，在試點地區(qū)共劃設(shè)管制空域122個，監(jiān)視空域63個，報告空域69個。通航飛行計劃報批時限，由前一天15點前縮短為飛行前4小時；飛行計劃報備，監(jiān)視空域只需在飛行前1小時提出，報告空域只需在飛行前半小時提出，極大方便了通用航空快捷機動飛行。截止2014年底，低空空域分類管理改革試點，涉及全國14個省、自治區(qū)和直轄市，約有33%的低空空域由過去的全域管制調(diào)整為按照管制、監(jiān)視、報告三類不同屬性實施分類管理，改革試點取得了階段性成果。2015年之后，在濟南、重慶地區(qū)又進行了低空空域管理和通用航空發(fā)展綜合配套改革試點，內(nèi)容與之前的試點基本一致，試點取得了部分成果。

      二、“空域精細化管理”改革試點

      2016年7月，國家空管委辦公室組織軍民航空管系統(tǒng)在珠三角和海南地區(qū)啟動空域精細化管理改革試點，著力解決空域管理粗放、使用效率不高的問題。海南省作為全國首批低空空域管理改革試點和空域精細化管理改革試點省，在總結(jié)前期低空空域改革經(jīng)驗成果的基礎(chǔ)上，扎實推進了低空空域空管服務(wù)保障示范區(qū)建設(shè)。以“空地組網(wǎng)”推動低空空域管理改革，劃設(shè)三類低空空域23個、海口至三亞低空目視飛行航線3條，初步構(gòu)建了海南全省低空飛行網(wǎng)絡(luò)，建成了覆蓋全省的低空飛行目視航圖系統(tǒng)，基于數(shù)字身份認證體系的“低慢小”綜合管控平臺和無人機管理系統(tǒng)，以及較為完善的低空空管服務(wù)保障平臺和基礎(chǔ)設(shè)施，在全國率先實現(xiàn)低空空域監(jiān)視全覆蓋。低空空域使用管理，采取軍民航聯(lián)合監(jiān)管模式，簡化低空空域使用申報流程，實現(xiàn)通航飛行只向一個單位申報飛行計劃，建成全國首個省域低空飛行服務(wù)保障體系。試點以來，海南通航飛行量同比增長14%，通航企業(yè)由改革前的18家增長到24家，業(yè)務(wù)范圍也從單一的平臺作業(yè)、觀光旅游拓展到體育、公務(wù)、航拍、醫(yī)療救援等眾多領(lǐng)域，為空域管理體制改革摸索了路子，積累了寶貴的經(jīng)驗做法。

      三、“空域協(xié)同管理”改革試點

      2018年1月，國家空管委辦公室批準在四川省進行低空空域協(xié)同管理改革試點。四川作為全國首個以地方政府牽頭組織的低空空域管理改革試點省，成立了省政府、戰(zhàn)區(qū)空軍和民航地區(qū)管理局、空管局組成的軍民航低空空域管理協(xié)調(diào)委員會及其辦公室，組建了由省政府主導(dǎo)的軍航、民航、公安聯(lián)合值班的四川省低空空域協(xié)同運行管理中心，負責(zé)低空空域的動態(tài)管理、公共安全管理和應(yīng)急搜尋救援的協(xié)同等。從2018年以來，經(jīng)過幾年的探索與實踐，實現(xiàn)了低空空域管理由軍民航分塊管理向“軍地民”協(xié)同管理的轉(zhuǎn)變，推開了低空目視自主飛行模式，盤活了低空空域資源，提升了低空空域使用效率，激發(fā)了通航用戶發(fā)展活力。2022年8月，《四川省通用航空條例》正式發(fā)布，其中，在“低空空域協(xié)同管理”一章中明確，“省低空空域協(xié)同管理機構(gòu)，按照國家有權(quán)機關(guān)授權(quán)，負責(zé)全省低空空域資源統(tǒng)籌配置、運行管理和服務(wù)保障等工作”。2020年9月，湖南省和江西省又分別獲批全國首批全域低空空域管理改革試點省。湖南省軍地民企協(xié)同發(fā)力，先后出臺《湖南省低空空域劃設(shè)方案》、《湖南省低空空域協(xié)同運行細則》、《通用機場使用手冊》等指導(dǎo)性文件，提出低空空域管理改革和通航發(fā)展 “天地人和”創(chuàng)新發(fā)展模式，規(guī)劃編制低空管制區(qū)域140多個、低空飛行通道70多條，建設(shè)了長沙飛行服務(wù)站，發(fā)布了《湖南省關(guān)于支持通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策措施》。2022年7月，湖南省發(fā)布了全國首個省級通用航空條例。在“低空空域”一章中明確，“省人民政府發(fā)展改革部門應(yīng)當(dāng)組織編制低空空域規(guī)劃，按照管制空域、監(jiān)視空域、報告空域和目視飛行航線等類別劃設(shè)空域，并按照國家有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù)。”江西省組建了由省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥、軍地30余個部門為成員的江西省低空空域協(xié)同運行管理委員會和辦公室，建立軍地民統(tǒng)一協(xié)同管理機制，打通軍地民三方信息共享和互聯(lián)互通渠道，研制基于北斗技術(shù)應(yīng)用的通航管理系統(tǒng)，劃設(shè)臨時空域7個、臨時航線2條，在全國首創(chuàng)“北斗+低空”相融合的低空空域管理改革方式，打造低空空域管理改革“江西樣板”。截至2021年年底，江西省首批劃設(shè)的試點空域已累計飛行8196架次、3570多小時。2021年3月，安徽省成為全國第三個獲批開展低空空域協(xié)同管理改革的試點省。

      四川、湖南、江西等省低空空域管理改革試點經(jīng)驗實踐表明，以地方政府牽頭組織的低空空域管理改革試點，是地方政府與軍民航三方聯(lián)合推動的全新改革探索，也是一次軍民融合發(fā)展的生動實踐。各試點省政府與軍民航同向發(fā)力，密切配合，軍地民三方擰成一股繩，各類市場主體積極參與，探索建立軍地需求對接、資源統(tǒng)籌、信息共享、項目共建、創(chuàng)新協(xié)同的制度機制，在協(xié)同運行管理上實現(xiàn)“一盤棋”，推進軍民融合發(fā)展治理體系和治理能力建設(shè)，逐步實現(xiàn)軍民協(xié)同、靈活轉(zhuǎn)換、常態(tài)化使用的低空空域使用模式，滿足通用航空多元化發(fā)展需求。

      “十四五”期間，低空空域管理改革將在中央空管委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，逐步在全國更大范圍展開。廣西提出要積極對接中央空管委、民航局等國家部委，爭取納入國家低空空域改革試點省。江蘇、浙江、廣東、重慶等省市都編制了“十四五”低空空域管理改革和通航發(fā)展規(guī)劃，強調(diào)要充分利用低空空域管理改革契機，成立低空空域協(xié)同管理機構(gòu)，支持有條件的地區(qū)和有通航產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)開展低空空域管理改革先行先試，加快推進低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)，推動簡化低空目視航線飛行計劃申報審批環(huán)節(jié)，提升空域利用率和使用效率，推動通用航空發(fā)展。

      在國家層面，要加快低空空域使用管理立法進程，從法律層面對低空空域的使用和管理進行規(guī)范，使低空空域資源的開發(fā)利用有法可依。積極推進低空空域分類管理，并逐步向國際民航組織制定的空域分類標(biāo)準過渡，拓展通用航空飛行活動空間，確保低空飛行安全。加快制定低空航路航線網(wǎng)規(guī)劃，在深圳等先行示范區(qū)率先開展實際應(yīng)用試點，構(gòu)建滿足包括無人機物流、城市空中交通（UAM）、eVTOL等各類通用航空飛行需求的低空航路航線網(wǎng)絡(luò)。強化低空空域飛行服務(wù)保障能力建設(shè)，加快通航飛行服務(wù)站建設(shè)，從法律層面界定通航飛行服務(wù)站的公益屬性，采用云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)，加快以低空航路為核心的通信、導(dǎo)航、監(jiān)視（CNS）和航路氣象服務(wù)等能力建設(shè)，推動5G通訊、北斗導(dǎo)航、ADS-B在低空通信、導(dǎo)航、監(jiān)視領(lǐng)域應(yīng)用，實現(xiàn)通用航空飛行保障網(wǎng)格化、數(shù)字化、智能化。要適應(yīng)航空活動多元化發(fā)展需要，建立低空飛行誠信機制，進一步明確空防安全、公共安全和飛行安全主體責(zé)任，將通航飛行安全責(zé)任落到實處。