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從職能任務(wù)和機(jī)構(gòu)人員編制來(lái)看，軍方承擔(dān)通用航空的空中交通服務(wù)存在一些困難。同時(shí)，軍方通信、導(dǎo)航、監(jiān)視及航空情報(bào)、航空氣象基礎(chǔ)設(shè)施不能為通用航空提供服務(wù)，我國(guó)低空空域的空中交通管理基礎(chǔ)設(shè)施缺乏整體規(guī)劃與布局建設(shè)。 一類是按照國(guó)際民航組織的建議劃設(shè)非管制空域（F類、G類）和E類管制空域，通用航空在非管制空域和E類空域內(nèi)進(jìn)行目視飛行，無(wú)須獲得空管放行許可、無(wú)須與空管部門建立持續(xù)雙向無(wú)線電通信，同時(shí)大幅放寬對(duì)目視飛行的審批，其實(shí)質(zhì)是不審批或少審批，但不提供或減少提供公共服務(wù)。 另一類解決方案是將低空空域主要?jiǎng)澰O(shè)為管制空域，同時(shí)建立一個(gè)服務(wù)于通用航空的民用低空空中交通服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立覆蓋低空空域的通信、導(dǎo)航、監(jiān)視基礎(chǔ)設(shè)施并提供飛行間隔服務(wù)，實(shí)質(zhì)是空域?qū)徟峁└邩?biāo)準(zhǔn)服務(wù)。 我國(guó)多數(shù)低空空域?yàn)楣苤瓶沼颍蟛糠滞ㄓ煤娇栈顒?dòng)需要履行臨時(shí)空域申請(qǐng)、飛行計(jì)劃申請(qǐng)與起飛申請(qǐng)程序。飛行服務(wù)過(guò)程中通常采取嚴(yán)格的流量控制措施，例如一個(gè)空域僅允許一批次通用航空飛行，其實(shí)質(zhì)是空域?qū)徟惶峁┕卜⻊?wù)。 近年來(lái)，部分地方政府申請(qǐng)建立通用航空飛行服務(wù)站，為轄區(qū)內(nèi)的通用航空飛行活動(dòng)提供飛行服務(wù)。但飛行服務(wù)站的法律地位不清晰，公益性還是營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的定位有待明確。地方政府在對(duì)飛行服務(wù)站進(jìn)行投資后，往往對(duì)低空空域管理提出一定訴求。部分飛行服務(wù)站由于得不到軍民航充分支持而未能有效開(kāi)展服務(wù)。由于前景不明朗，我國(guó)多數(shù)低空空域尚未建立飛行服務(wù)站。 四、推進(jìn)低空空域管理創(chuàng)新的建議 《通用航空飛行管制條例》頒布執(zhí)行近20年，部分條款已經(jīng)滯后于低空空域管理改革后的現(xiàn)狀與行業(yè)需求。應(yīng)當(dāng)充分利用條例修訂的機(jī)會(huì)，通過(guò)利益相關(guān)方的交流探討甚至思想碰撞的立法磋商過(guò)程，構(gòu)建低空空域管理和通用航空飛行服務(wù)的目標(biāo)與共識(shí)，公共利益、公共政策應(yīng)當(dāng)讓所有利益相關(guān)方共同打磨，逐步建立統(tǒng)一規(guī)劃、分類管理、權(quán)責(zé)匹配的低空空域管理與飛行服務(wù)制度。 （二）推行低空空域運(yùn)行性能評(píng)價(jià) 低空空域是國(guó)家重要公共資源，充分發(fā)揮公共資源效益的前提是客觀評(píng)價(jià)資源使用的績(jī)效。管理主體、服務(wù)主體和使用主體都應(yīng)當(dāng)對(duì)低空空域安全、高效、經(jīng)濟(jì)地利用做出貢獻(xiàn)。 應(yīng)當(dāng)建立符合國(guó)情的空域管理績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)與評(píng)估機(jī)制。在優(yōu)先保證國(guó)防安全和空域使用需求的前提下，將軍民各類空域需求均納入國(guó)家統(tǒng)一的低空空域管理目標(biāo)體系，建立客觀、均衡的低空空域績(jī)效評(píng)估與考核機(jī)制，通過(guò)縱向與橫向?qū)Ρ�，形成改革目�?biāo)與創(chuàng)新方向，構(gòu)建低空空域管理改革的壓力與動(dòng)力。 （三）推動(dòng)低空空域技術(shù)自主創(chuàng)新 超低空超視距運(yùn)行無(wú)人機(jī)、深入城市社區(qū)的城市空中交通（UAM）和城市高層建筑的直升機(jī)起降場(chǎng)，大幅擴(kuò)展了低空空域管理的邊界。北斗導(dǎo)航、ADS-B、航空寬帶通信、無(wú)人機(jī)交通管理系統(tǒng)（UTM）具備重構(gòu)低空空域技術(shù)的潛力。我國(guó)通用航空是在薄弱基礎(chǔ)、較小規(guī)模、低空空域基礎(chǔ)設(shè)施缺失的情況下起步發(fā)展的，應(yīng)當(dāng)利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，基于自主航空技術(shù)整體規(guī)劃建設(shè)低成本、廣覆蓋、軍民兼容的低空空域技術(shù)架構(gòu)與基礎(chǔ)設(shè)施體系。 [1] 表格所指歐洲主要指Eurocontrol負(fù)責(zé)提供空中交通服務(wù)的成員國(guó)。 [2] 僅統(tǒng)計(jì)2019年中國(guó)民航運(yùn)輸航空公司飛行小時(shí)數(shù)，不包括外航航班在境內(nèi)飛行量。 注:作者是中國(guó)民航管理干部學(xué)院、浙江省通用航空運(yùn)行技術(shù)研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室呂人力、許東松，原文刊登于2022年9月《中國(guó)空管》第5期。
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我國(guó)低空空域管理的變革需求
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