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低空空域管理是整體空域管理的一部分，卻有其獨特性。 不是所有航空類別和航空器都需要使用高空，但所有航空器都需要使用低空空域以實現機場起降。低空空域是最繁忙的空域，機場和終端區(qū)的航空器運行最密集，但低空空域之間飛行密度差異較大。 國際民航組織定義的7種空域類型，高空空域通常劃設為只允許儀表飛行航空器進入的A類空域，其余6類空域主要是低空空域。進入21世紀后，各國普遍開始在超低空空域增設小型無人機的適飛空域。低空空域使用者的飛行需求與航空器性能的差異較大。 受地形影響，低空空域通信、導航和監(jiān)視覆蓋難度更高，低空空域飛行密集、地面障礙物多、氣象條件更復雜，提供空中交通服務的難度更大、成本更高、面臨的安全效率挑戰(zhàn)更多。由于高空空域普遍執(zhí)行儀表飛行規(guī)則和空中交通管制服務，因此，各國空域管理差別主要體現在低空空域領域。 二、低空空域管理改革是我國航空業(yè)發(fā)展的必然要求 通過空域管理水平的國際對比研究（見表一）發(fā)現，我國高空空域管理與航空發(fā)達國家存在一定差距，但低空空域管理能力差距更大。 2019年我國人均通用航空飛行量和人均通用航空器擁有率僅為全球平均水平的15%和4%。以國土面積計算，我國通用航空飛行密度僅為美國的1/23、歐洲的1/13和全球平均水平的1/3。在同等面積空域，2019年我國民航運輸旅客（6.6億人次）約占全球總量（45億人次）的15.0%，已接近我國在全球經濟規(guī)模的占比（16.3%）。如果通用航空達到運輸航空在全球的相對發(fā)展水平，我國通用航空飛行量應達到588萬小時，為實際數據的5.6倍。我國通用航空發(fā)展顯著滯后有多種解釋，但采用復雜的低空空域使用申報程序是公認的重要原因之一。 2021年我國民用無人機飛行量超過1000萬小時，處于全球先進水平，但此類運行以使用超低空空域的輕小型無人機為主體。須加快出臺相關法規(guī)和管理措施，為其安全便捷飛行提供保障。
數據來源：美歐數據主要來自《2017年美國/歐洲空管性能對比》（FAA, 2017 Comparison of Air Traffic Management-Related Operational Performance: U.S/Europe，March 2019.），表格所指歐洲主要指Eurocontrol負責提供空中交通服務的成員國；境內原始數據主要從《2019民航統計公報》獲得，僅統計2019年中國民航運輸航空公司飛行小時數，不包括外航航班在境內飛行量，由作者收集、整理與測算。 我國空中交通管理技術在改革開放前以蘇制技術為基礎。改革開放后，民航業(yè)以引進美歐技術為主，軍民航空中交通管理技術分流，存在技術體制不兼容，基礎設施重復投資的情況。 進入21世紀以來，國產大飛機研制與先進軍用機型列裝，全球無人機技術并跑競爭，我國自主航空器技術實現快速發(fā)展。與此同時，航空通信導航監(jiān)視與空中交通管理裝備基本實現技術自主�；谧灾骱娇占夹g建立空中交通管理的統一技術體制，是我國空中交通管理發(fā)展最大的潛在紅利，分立的空域管理不利于全面實現航空技術自主與軍民技術協同的潛在收益。 我國空域改革的傳統做法是根據各類別飛行量調整空域分配，但漸進式平衡改革也激化了空域利益保護意識。通用航空規(guī)�？焖僭鲩L，業(yè)界提出更多低空空域使用的訴求。陸軍航空兵、海軍航空兵、火箭軍等非傳統空域使用者也加入低空空域使用群體。如果繼續(xù)根據空域需求劃分不同用途空域，我國低空空域將日益零散、區(qū)隔，難以得到有效利用。 空域資源與土地等傳統資源存在一些本質差別，它不承載固定的、長期的實物資產，任何飛行都是階段性、過程性地使用空域資源，長期固定劃歸特定主體使用，將制約空域開放與靈活利用。通過美國空中交通組織（Air Traffic Organization，ATO）與歐洲航行安全組織（Eurocontrol）開展的空中交通管理性能對比可以發(fā)現，美歐空管效率差異的重要原因是歐洲特殊用途空域比例更大，且沒有避開繁忙飛行空域（如圖1所示）。 國際國內空域管理的歷史經驗表明，空域區(qū)隔、權益固化、技術分立的空域管理模式最終將制約各類空域使用主體的發(fā)展。
圖1. 美國/歐洲空域利用率與特殊使用空域的布局與占比
三、權責不匹配制約低空空域管理效能
航路之外低空空域管理目前主要由軍方負責牽頭，其主要側重于安全管理。我國尚未建立低空空域飛行安全、效率與經濟性、公平性的全面評估機制，制約我國低空空域飛行服務品質的持續(xù)提升。
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我國低空空域管理的變革需求
