中國通用航空業(yè)經(jīng)過60多年的發(fā)展，有效地服務(wù)了國民經(jīng)濟建設(shè)各領(lǐng)域，取得了不菲的成績。應(yīng)該說，上世紀(jì)六七十年代和近10 年來，是中國通用航空歷史上發(fā)展較快的兩個階段，特別是2012年《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)若干意見》中強調(diào)“民航業(yè)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”，而且要求“大力發(fā)展通用航空。鞏固農(nóng)、林航空等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，積極發(fā)展應(yīng)急救援、醫(yī)療救助、海洋維權(quán)、私人飛行、公務(wù)飛行等新興通用航空服務(wù)，加快把通用航空培育成新的經(jīng)濟增長點”。2016年國務(wù)院又印發(fā)《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》更加明確了發(fā)展目標(biāo)和具體指標(biāo)。兩個意見從多方面分析了存在的問題和制約的因素，本文就空域管理改革進行一些簡單分析，提出一些低空空域管理的想法。

 

 

       我國空域管理歷程回顧

 

       我國的空域管理是隨著內(nèi)外環(huán)境變化和航空事業(yè)發(fā)展逐步形成的，60多年來經(jīng)歷了多次重大改革。建國初期至上世紀(jì)七十年代末，全國的空中交通管制工作，由國務(wù)院中央軍委授權(quán)空軍負責(zé)，我國空防空管合一的空域管理體制由此形成。1980年3月，國務(wù)院中央軍委決定，民航不再由空軍代管，改由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，但空域管理和全國的空中交通管制工作仍由空軍負責(zé)。1986年1月，國務(wù)院中央軍委決定，改革國家空中交通管制體制，成立國務(wù)院中央軍委空中交通管制委員會，在國務(wù)院設(shè)立國家空中交通管制局，統(tǒng)一負責(zé)全國的空中交通管制工作，并作為國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會的辦事機構(gòu)。1989年，國家空管局在國務(wù)院機構(gòu)改革時被撤銷，原國家空管局承擔(dān)的國家空管委辦公室職能移交總參作戰(zhàn)部。1993年9月，國務(wù)院中央軍委確定，國家空管體制改革實行“三步走”戰(zhàn)略：第一步，將京廣深航路由空軍交由民航管制指揮試點；第二步，將全國航路交由民航管制指揮；第三步，實現(xiàn)空中交通由國家統(tǒng)一管制。從1994年1月到2000年6月，空軍相繼將全國29條航路移交民航管制指揮，形成了“航路內(nèi)空域由民航負責(zé)管制指揮，航路外空域由軍航負責(zé)管制指揮”的格局，并一直延續(xù)至今。2010年5月，國家空管委辦公室在北京成立了國家飛行流量監(jiān)控中心。2010年8月，國務(wù)院中央軍委印發(fā)了《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，決定啟動低空空域管理改革并作出了相關(guān)部署。國家空管委辦公室先后在長春、廣州等10個城市組織開展了低空空域改革試點，涉及全國14個省、自治區(qū)和直轄市33%的低空空域，積極探索低空空域的分類管理模式。

 

       在近20年的空域管理改革過程中，結(jié)合國際民航新技術(shù)、新標(biāo)準(zhǔn)，我國先后進行了3次飛行高度層改革，將飛行高度層由28個增加到42個，有效提升了空域利用率。軍航也先后搬遷和關(guān)閉部分軍用機場和靶場，縮減了幾百個訓(xùn)練空域范圍。民航也對部分繁忙地區(qū)的空域進行優(yōu)化，劃設(shè)軍民航聯(lián)合進近管制區(qū)，采用雷達管制縮小飛行間隔，大力推廣ADS-B、GLS、PBN、HUD、北斗導(dǎo)航等新技術(shù)應(yīng)用，有效緩解了繁忙地區(qū)空域緊張狀況，提高了空域使用的安全性、容量和效率。

 

       回顧這么多年來國家空域管理改革的歷程，可以看出，改革一直在推進中。但是，現(xiàn)行的空域管理實現(xiàn)了“兩個基本保障”，即基本保障了民航持續(xù)快速增長，基本保障了軍隊?wèi)?zhàn)備訓(xùn)練活動順利實施。從第二步空域管理改革到現(xiàn)在已經(jīng)13年，第三步還遲遲沒能進行，說明改革進入了攻堅期，實現(xiàn)科學(xué)、高效、具有中國特色的空域管理改革目標(biāo)任重道遠。

 

 

       市場需求呼喚

       空域管理改革提速

 

       國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中的發(fā)展目標(biāo)是：到2020年，建成500個以上通用機場，基本實現(xiàn)地級以上城市擁有通用機場或兼顧通用航空服務(wù)的運輸機場，覆蓋農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、主要林區(qū)、50%以上的5A級旅游景區(qū)。

通用航空器達到5000架以上，年飛行量200萬小時以上，培育一批具有市場競爭力的通用航空企業(yè)。同時要求實現(xiàn)真高3000米以下監(jiān)視空域和報告空域無縫銜接，劃設(shè)低空目視飛行航線，方便通用航空快捷機動飛行。明確了通用航空使用的空域范圍由原1000米以下提高到3000米以下，為通航飛行提供了有利的空域環(huán)境，研究制訂并組織實施空域分類標(biāo)準(zhǔn)。隨后各地方政府也相繼出臺了發(fā)展通用航空相關(guān)政策和意見，也做了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，可以說中國通用航空發(fā)展迎來了前所未有的機遇期。而目前的現(xiàn)狀是：截止2017年6月底，我國通用航空企業(yè)已達345家，在冊通用航空器2205架，通用機場310個，無人機實名注冊數(shù)超過7萬架。讓這些“低小慢”的航空器飛起來、讓通用航空愛好者熱起來、讓通用航空更好地服務(wù)國民經(jīng)濟建設(shè)，需要空域。

 

       2015年全國通用航空飛行時間為77.84萬小時，而2016年全國通用航空飛行時間為76.47萬小時。單從飛行小時來看，2016年比2015年有所下降，而且新建通用機場數(shù)量、航空器數(shù)量、飛行小時和經(jīng)濟規(guī)模都與2020年既定目標(biāo)相差甚遠。雖然造成這種局面的原因是多方面的，有市場需求、基礎(chǔ)設(shè)施、保障能力、運營水平等諸多因素，但現(xiàn)行空域管理體制仍是重要的制約因素之一。

 

       我國現(xiàn)行的航路航線網(wǎng)絡(luò)，是上世紀(jì)70年代根據(jù)當(dāng)時歷史條件形成的，軍民航機場交錯分布，民航航路航線與軍航訓(xùn)練空域交叉重疊、相互影響，航路航線彎曲、空域結(jié)構(gòu)矛盾點多；軍民航空域使用標(biāo)準(zhǔn)不一致，管制區(qū)劃設(shè)、飛行程序和運行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，增大了軍民航的飛行矛盾，構(gòu)成潛在安全威脅，造成空域資源使用效率不高。

 

       全國低空空域尚未按照國際民航組織推薦標(biāo)準(zhǔn)實施分類劃設(shè)和管理，造成低空空域使用多頭審批，環(huán)節(jié)多，時間長，協(xié)調(diào)成本大，導(dǎo)致通用航空器飛起來難，飛出去更難。截止目前，我國低空空域管理改革雖然在試點地區(qū)取得了一些進展，但由于沒有從根本上改變目前低空空域使用以審批為主的管理模式，低空空域使用管理法規(guī)的缺失，造成低空空域的劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入條件不明確。在日常運行過程中，缺乏統(tǒng)一的通用航空飛行計劃審批和運行保障機制，再加信息不對稱和各地區(qū)對低空空域劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn)尺度掌握不盡相同，隨意性大，人治現(xiàn)象明顯。因此，空域使用難仍是制約通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸。

 

       市場需求空域、航空業(yè)發(fā)展需要空域，而我國現(xiàn)行空域管理存在諸多缺陷，不能滿足日益發(fā)展的航空業(yè)需求，需要加大改革力度，需要加快改革進程。國務(wù)院、中央軍委對此也高度重視，多次提出要求并明確改革方向。2015年11月，國務(wù)院副總理兼國家空管委主任馬凱在廣州主持召開了空域管理體制改革座談會，提出必須堅持國務(wù)院、中央軍委確定的空管體制改革“三步走”戰(zhàn)略不動搖以及 “擴大共識，擱置論爭，著力融合，務(wù)實推進”的空域管理改革“十六字”方針。2016年10月，習(xí)近平總書記對堅守航空安全底線和深化空管改革作出重要批示，為國家空域管理改革工作指明了方向。今年4月，馬凱副總理主持召開國家空管委第21次全體擴大會議，對認(rèn)真貫徹習(xí)總書記重要批示精神，全面推進空域管理體制改革做了全面部署。目前國家空管委正在抓緊擬訂空域管理改革方案和相關(guān)空域精細化管理試點方案。